这些法律强调并突显了这一轮机构改革的核心思想，在机构职责、领导职数、干部任期等方面着墨甚多。
可名义软法、实质硬法却是柔和面纱下的强制，与法治存在高度紧张。以上是本文所设想的行政规则制定程序规范的基本要点，在文件名称、发布主体、基本程序、基本原则和规范效力等5个方面，分别针对纯为软法规则的文件和纯为硬法规则的文件提出明确要求，除基本原则外，其余4个方面皆有区别。
(55)有学者以行政规范等同于上述广义的行政规范性文件。(36)不过，两部于2001年制定的条例所提出的程序公开和公众参与原则——体现为起草和审查时广泛听取意见、必要时向社会公开征求意见的规则，已经在2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《依法行政纲要》)中拓展为涵盖对行政法规、规章和其他作为行政管理依据的规范性文件的普遍要求。但是，一则，在实践中，此概念的内涵和外延常被限缩至狭义，用来指向行政法规、规章以外的其他行政规范性文件。数据库对文件的分类与制定法或学理的分类不同，但这并不影响对此类文件广泛适用性的认识。(21)虽然该处罚决定与立法尤其是裁量基准一致，但也不免令人产生质疑。
若硬法规则是在上位法有依据(如明确授权)的情况下，对权利义务秩序进行创制性规定的，就相当于一种准立法权的行使，应当将公开征求意见(包括公开说明意见采纳情况)作为必需的基本程序。这种现象比硬法载体中的软法，对法治更具挑战性。除了法治的方式和手段，没有其他任何力量能有资格介入和调控，依法改革便是依法治国。
国家机构改革的核心也在于整合机构部门，实现职能要素的有机归口，根据职能要素配置行政权力而非根据行政主体分配权力资源。(34)熊文钊：《现代行政法原理》，法律出版社2000年版，第158页。(三)行政主体理论关联到行政组织法的建构 行政主体理论以控权为核心，主要解决行政诉讼被告、职责职权如何关联互动等主体合法性问题。在西方国家，其他行使社会公共事务的如公共机构、社团法人、财团法人或有的统称为公法人、公务法人的诸多社会公务行政主体已被动态地纳入了行政主体的范畴。
但如果该公共行政组织作出某项对相对人有权利义务影响的行政行为是由于其他行政机关的错误或违法行为导致，则行政机关的行为便既侵犯了行政相对人，也间接侵犯了行政相对人的行政相对人。最高人民法院洞察这一权力与权利的逻辑漏洞，2018年2月出台《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定了村(居)委会、律师协会、会计师协会等可以作为行政诉讼的被告，司法解释的拾遗补阙依然无法完全弥合行政主体与行政责任的逻辑对应。
无论是改革对机构的调整、权力的配置、利益的分配等，都必须在宪法和法律的框架下进行。(四)实现职能要素的归口运行是改革成败的关键 一般而言，政府职能相对稳定，既是职责的静态使然也是功能发挥的动态结果。而权利的享有和利益的实现最终都要通过程序来进行筛选和认证，哪些权利依法享有、哪些利益依法受保护、哪些侵犯权益的行为依法应被追究。⑥第三种主张是以现有行政主体理论为基础，完善或者重构行政主体理论。
⑨朱新力、罗利丹：《行政组织法的功能拓展及其制度设计》，载《法治研究》2012年第11期。(20)有专家认为：我国学术界一般认为我国的行政诉讼以行政主体为被告，但这并不意味着行政主体理论是确认行政诉讼被告的基础。在救济程序中，非政府组织作为行政主体时，其成员对其行为不服时可以申诉、复议或者诉讼。反观我国，至今没有出台学界呼唤、社会需求的行政组织法，而其他相关法律实用性不强，已不能适应当前的行政法治生态
但在行政法关系中，行政主体参与诉讼与承担责任并不具有法律或哲学意义上的因果关联。党政合并设立的机构设置，对当代行政法的影响是不同于合署办公，党的机构同时又是行政机构，实质上是党的机构在行使权力。
与权力伴生的是相应的责任担负，基本的进路是，行政权力与行政责任具有必然的逻辑关系，只过问动态的权力行使而抹去静态的行政机关界定的纠结。第四，行政主体理论应当回应应诉主体与归责主体逻辑间隙的诘问。
(13)需要注意的一个重要问题是，党内法规与行政法律法规是否存在行使职责时的依据交叉？如果有，党内法规与行政法律法规的效力位阶如何界定？党务部门根据党内法规履行的行政职能是否因无法律依据而丧失行政法治的逻辑正当性？ 三、问题导向：行政主体理论的逻辑对位与现实诘问 (一)逻辑对位 第一，行政主体是一个动态概念，具有相当的理论张力。性质上，行政机关属于国家机关序列，在职责权限内代表国家履行行政职能，行使行政权，属于国家行政主体。坚持以人民为中心的理论既是党的根本宗旨，也是国家机构改革的逻辑指向和价值旨归。但如果该公共行政组织作出某项对相对人有权利义务影响的行政行为是由于其他行政机关的错误或违法行为导致，则行政机关的行为便既侵犯了行政相对人，也间接侵犯了行政相对人的行政相对人。在移民、社会保障、土地、交通以及税收这五个领域中，对一级裁判所的初始裁决不服的，可以向二级裁判所提起申诉。五、理论创新：现代行政主体理论对新时代机构改革实践的回应 笔者对于行政主体的认识从20世纪80年代研习行政法时就一直秉持动态的、抽象的、开放的观点，强调行使行政职权的实质要素，认为行政主体是基于行政职权而产生的具有某种特殊地位的行政法关系恒一方当事人。
行政管理的客体与行政法关系的客体不是一回事，行政管理的客体可以是物，也可以是组织和人，而组织和人在行政法关系中都是主体，只有组织和人的行为和物才是行政法关系的客体。无论是行政复议、行政诉讼或可能导致的国家赔偿，现有的行政(国家行政、公共行政)系统、司法系统将改变原有的编制格局，今后大量的公共行政诉讼与有限的司法资源之间必然面临更多的协调困难。
从组织形态上，法律法规授权的组织既包括行政机关的内部机构，也包括企事业单位、社会团体等，这有别于非政府公共组织，后者的行为依据是章程或者规约。只要履行法定职责就应承担法律责任，党政合署体制下党的工作机关行使行政权与承担相应的行政法律责任是不可分离的，可以说，权责一致是党的工作机关行政法律责任构建的理论基础。
当然，行政主体的制度体系源于德国相应的行政组织法保障，也与其宪政体制与法律体系存在内在联系。根据行政法的基本原理，行政机关以自己的名义依法行使权力，同时也要承担相应法律责任。
(21)笔者认为，行政诉讼的被告主体与责任主体分离既偏离了诉求的内涵和目的，同时也弱化了实体与程序的紧密联系。结果夏某状告湖北省保密局被驳回。⑧熊文钊：《法人、公法人与行政法人——关于行政法主体理论的阐发》，载《东吴法学》2001年第5期。党和国家机构职能体系一旦出现了前面两个问题，优化不够、协同不到位，则行政效率的高效将难以保障。
公共产品、公共秩序、公共利益、公共服务等非国家一元主导的公共事业需要相应的公共行政组织参与分配和调适。(31)薛刚凌：《我国行政主体理论之检讨——兼论全面研究行政组织法的必要性》，载《政法论坛》1998年第6期。
哪些权力由哪个机构行使，如何行使，权责怎样界定有了更为明确的程序和思路。(25)石佑启：《论公共行政之发展与行政主体多元化》，载《法学评论》2003年第4期。
第二，西方几个国家的行政主体理论有相应的法律体系作为依托，在对各类行政主体行使行政权力时有匹配的组织法依据。显然，法国的行政主体理论在权力资源配置上是国家行政与地方社会组织分权的结果，设立地方团体和公务法人的目的也在于此。
新的行政法学研究视野应更多关注公共行政以及对公民、组织等权利义务产生实际影响的行政行为，将静态的主体属性研究转向与动态职能要素相结合的主体形态研究。在西方国家，其他行使社会公共事务的如公共机构、社团法人、财团法人或有的统称为公法人、公务法人的诸多社会公务行政主体已被动态地纳入了行政主体的范畴。(21)薛刚凌：《我国行政主体理论之检讨——兼论全面研究行政组织法的必要性》，载《政法论坛》1998年第6期。此外，国家机构改革打破了原有的体制机构和权力格局，无论是社会组织被赋予行使公共职能的部分权力还是党的机构行使的行政权力，尽管主体属性不同，但有一点具有共性，即抹去主体身份，二元行政主体行使的公权力都可能对相对人产生权利义务的影响，可能导致侵权。
(二)现实诘问 传统的行政主体理论不能回应多元社会组织行使公共权力导致的权利救济困局，主要原因前文已有论述，归结为两点：一是行政主体的界定难，二是行政程序的进入难，两者具有逻辑递进关联。从职能履行上，行政机关与党务部门因合署办公而存在权力行使的交集，党的部门可以行使行政职权，如果属于具体行政行为，则应作为行政主体纳入行政救济的程序。
如关于公法人理论，无论是法国还是英国的公法人，是相对私法人而言的，从而有别于正式作出决策的科层式行政机关。按照现有的行政主体理论，党的机构行使执政权，通过路线、方针、政策等上升为法律以对全社会进行领导，党的领导是国家机构改革必须坚持的政治原则。
(28)熊文钊：《法人、公法人与行政法人——关于行政法主体理论的阐发》，载《东吴法学》2001年第5期。国家将部分权能下放，转由社会组织履行公共行政职能，既能提高行政效率，减轻政府行政负担，也助于对社会秩序进行更便捷高效的调控。
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